三、今后的挑战与关键问题

　　20世纪90年代后期以来，中国农业发展进入新阶段，农产品供求关系发生重大变化，实现了由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历 史性转变。收入水平的提高、消费需求结构的显著变化，对农产品从主要是数量需求转向数量、质量双重需求；农业发展从过去主要受资源约 束转向受资源、市场双重约束。2001年底中国加入WTO，则把中国农业融入全球经济一体化进程，必须面对国内市场与国际市场竞争的双重挑战 。中国农业发展的环境和条件发生了深刻而重大的变化。

　　而从现在起的今后若干年，中国正处在人均GDP从1000美元到3000美元的发展新阶段，将进入工业化、城镇化和现代化加速发展的重要 时期。国际经验表明，这既是中国发展的战略机遇期，也是各类矛盾凸现的挑战期。在这一关键时期，着力解决好“三农”问题，继续发挥农 业农村经济对国民经济的支撑作用，不仅关系到农民增收、农业增效和农村发展，而且直接影响中国对战略机遇的把握，事关国民经济和社会 发展大局。但是，中国农业目前仍然是国民经济最薄弱的环节，一些长期困扰农业和农村经济发展的深层次矛盾还远没有根本解决，在可以预 见的将来，中国作为一个发展中的农业大国，农业发展将面临越来越多的压力和挑战，比较突出的有：

　　1.人口和食物消费需求增长的压力与日俱增。2004年底中国人口为13亿，预计到2010年达到13.45亿。按照目前的粮食消费结构和需求 总量测算，到2010年，粮食年需求量至少为5亿吨。目前中国的粮食生产能力4.7亿吨，要想在今后5年内使农业恢复到5亿吨的生产能力，在物 质和技术条件上都存在较大的难度。如何保障13-14亿人口的粮食安全问题，是今后中国农业不能回避的战略问题。

　　2.农业资源刚性约束矛盾日益突出。人多地少是中国的基本国情。目前中国人均耕地面积不足1.5亩，仅为世界平均水平的43%。从长期 看，人口增加、耕地减少，耕地资源紧张的矛盾将始终存在。人均水资源也仅为世界平均水平的1/4，干旱和严重缺水已经成为制约西北、华北 和中部地区农业发展的瓶颈。今后农业资源紧张的矛盾对农业发展的约束将越来越突出，直接威胁中国的粮食安全和农产品供给。

　　3.农业国际竞争力在短期内难以提高。中国农业在技术进步、产品质量和整体竞争力与主要农产品贸易国的差距在短期内难以改变，中 国小规模分散经营的传统农业与国外大规模现代化农业难以竞争的局面，在较长时期内也不会出现逆转。在今后相当长的一段时期内，中国农 业投资投入不足，农村资金短缺，生产要素持续外流，农产品市场体系、农业社会化服务体系和国家对农业的支持政策体系不完善等问题将难 以在根本上改变，因此在短期内进一步提高中国农业竞争力的难度较大。这也决定了在世界贸易体系中，中国农业必须充分发挥自身优势，选 择正确的发展战略。

　　4.影响农业和农村发展的体制性制度性矛盾开始凸现。在城镇化和工业化加速发展的背景下，长期积累的城乡二元结构中的一些深层矛 盾开始显现：城乡居民的收入水平、享受公共服务和社会保障等方面的差距进一步拉大，农村与城市的面貌反差强烈；城乡之间各种要素合理 流动的市场体系还没有形成，影响农村劳动力转移的体制性障碍仍然存在，农民就业增收渠道难以拓宽。从根本上改变影响中国农业农村发展 的城乡二元结构，还需要一个长期的过程。

　　四、战略思路与政策建议

　　在世界贸易体系中，作为一个发展中的人口大国和农业大国，中国所面对的战略选择要比其他国家复杂的多。中国不仅要继续依赖于农 业对下一步经济增长的支撑作用，也要面对如何用有限的资源养活13亿人口这样一个战略问题，更必须求解如何让7亿多农村人口不仅能够解决 温饱问题，还要过上全面小康的生活。目前国内外对这些战略和政策问题早已有充分的讨论，无需我们赘述。本报告仅从农业融入世界贸易体 系这一视角，探讨今后的可能战略与政策思路。

　　(一)坚持立足于国内生产的粮食安全战略

　　中国为解决世界21%人口的吃饭问题，从来都是把发展粮食生产放在政策的高度优先位置。不管是在1978年开始的农村改革，还是1998 年以来农业进入新阶段，农产品供求关系出现重大逆转，对农业农村经济结构进行战略性调整，政府的粮食安全战略始终没有变化，坚持立足 于国内解决中国粮食问题。从20世纪90年代初期有人对中国的粮食供应及其养活自己的能力表示极大的关注(Brown, 1995)，1996年中国政府发 表粮食问题白皮书到现在，有关粮食安全战略问题的辩论一直没有停止。但归纳而言，对政府现行粮食安全战略质疑的人，大多从纯粹的市场 效率或者贸易角度，认为现行战略和政策成本太高，得不偿失。因此提出种种改进思路，包括开放贸易，更多利用国际粮食市场(世界银行， 1997，2004)，缩小政策目标范围，从负责“粮食安全”转向仅承担“口粮安全”责任(CCICED，2004)。

　　我们认为，中国现阶段必须继续坚持既定的粮食安全战略，即立足国内生产，适当进口国外粮食。

　　第一，人口大国的粮食安全问题。应该说，除中国外，到现在为止，还没有哪个国家有养活13亿人口的经验，也没有哪个有过分配管 理相当于世界总消费1/4的粮食的难处。目前中国年粮食产量和消费量都占世界的25%左右。世界粮食贸易总量约2亿吨，仅相当于中国粮食消费 总量的40%。而中国国内粮食生产每减产1个百分点，就需要进口近500万吨，占世界粮食贸易总量的2.5%。如果按照有关专家的建议，中国放弃 以“国内生产为主”的粮食安全战略，我们很难预料世界粮食贸易和市场格局会被怎样的改写，而中国又有多大的可持续的采购能力来保证粮 食供给？中国是否能够承受由此所产生的调整成本和社会代价？其他粮食进口国(尤其是缺粮的发展中国家)是否能够容忍和承受由此所引起的 世界粮食供需格局的变化？我们以为，人口大国的粮食安全问题，并非仅仅是经济和贸易问题。这似乎可以帮助我们理解，为什么直到目前为 止，中国在全力推进建立市场经济体制、扩大对外开放的过程中，绝无仅有的继续对农业实行高度优先的政策安排 。

　　第二，不具备依赖粮食贸易的基本条件。立足国内生产，并非要与世界市场隔离。自20世纪80年代开始到现在，中国一直在探索如何 更好地利用国际粮食市场。中国曾经在80年代中期、90年代初和中期几次大规模进口粮食，2004年中国粮食进口也达到975.3万吨。但对中国而 言，即使撇开对国际粮食市场不稳定性和其他非经济风险的担忧，从技术上看，中国尚不具备依赖国际市场解决粮食问题的基本条件，如国内 市场发育迟缓，粮食市场体系不健全，行业组织严重滞后，全国统一大市场还未形成，缺乏风险管理机制和工具 。目前中国既没有象美国、法 国和德国那些能够垄断全球粮食贸易的大粮商，没有类似于加拿大、澳大利亚小麦局等贸易组织，也没有日本、韩国那样的进口管理机制，参 与国际竞争的贸易主体还处于成长阶段。现有贸易基础设施也不具备承担大规模进口粮食的能力。显然，这对解决粮食安全问题并不能取得预 期的积极作用。

　　第三，应该调整粮食自给率目标吗？在WTO框架下，中国能够使用的粮食政策措施，主要是在国内支持环节，包括不引起贸易扭曲的科 研推广、农业基础设施建设和与生产不挂钩的直接补贴等“绿箱”政策，以及有限的价格支持和投入品补贴等“黄箱”政策 。在进口控制上， 除进口关税配额管理 外，中国并没有其他进口保护措施的选择余地。因此，所谓的“适当进口国外粮食”，实质上是要把承诺的粮食关税配额 量作为进口底线。但如前所述，关税配额粮食进口有可能突破过去所定的95%的自给率目标。但从技术上看，需要具体分析粮食安全政策关注的 范围，考虑具体粮食品种的自给率目标。比如，中国的粮食统计包括大豆，这与FAO等国际组织定义的粮食范围差别较大。尤其是，大豆早在 1996年就开放了市场 ，最近几年年均进口达2000万吨，自给率仅40%。如果仍然把大豆作为粮食来统计，显然不利于我们对粮食安全问题的总 体判断。因此，(1)建议把大豆从粮食统计中分离出来，并从国家粮食安全政策关注的范围中剔除。(2)研究以具体粮食品种为基础的自给率目 标。如中国大米具有理论上的比较优势和出口潜力，但国内需求庞大，世界供应有限，今后大米生产的目标应该是能够保持国内供需基本平衡 。而小麦、玉米生产优势不足。如果把它们的进口关税配额 (分别为963万吨、720万吨)全部进口，则相当于目前国内生产的11%和6%。是否应 该考虑将小麦、玉米的自给率目标作相应调整？(3)粮食安全的范围是否需要调整，也需要作进一步的研究。比如玉米，如果仅仅考虑“口粮安 全”，作为饲料产品的玉米理应放开进口。但对于吉林等玉米主产区而言，玉米与农民增收直接相关。令人担心的是，在发达国家对玉米高补 贴、跨国粮商垄断全球贸易的背景下，如果玉米大规模进口，可能会动摇目前“北粮南运”的格局，许多人判断的“南进北出”格局难以形成 ，而很可能的结果是，北方玉米出不去、南方大量进口的“南进北不出”格局。

　　(二)制定促进参与世界贸易体系的农产品贸易战略

　　促进中国农业融入世界贸易体系，有利于中国进一步分享全球经济一体化的巨大利益，这需要选择积极的、符合中国国情的农产品贸易 战略。在今后相当长的时期内，水产品、畜产品、园艺产品和加工品等劳动密集型农产品，在国际市场分工和竞争中具有较强的比较优势，而 粮食、棉花、油料等土地密集型农产品则不具备优势。因此，应考虑选择以比较优势为基础的农产品贸易战略。

　　第一，立足于促进农业结构战略性调整，提高资源配置效率。中国人口众多，人均资源相对短缺，而且随着人口的增长，资源相对短缺 的压力将更加突出。中国自然资源还存在地区分布不均、水土资源流失严重、沙化、盐碱化现象严重等问题，在很大程度上制约了中国农业和 国民经济的发展。因此，现阶段实施比较优势战略，能够充分发挥中国劳动力资源丰富的优势，扩大劳动密集型农产品出口，促进农业资源向 高价值农产品生产集中，推动农业结构的战略性调整，优化资源配置，提高中国农业的整体生产率。同时，在坚持立足国内资源确保国家粮食 安全的基础上，统筹利用国内外农业资源，适当进口国外农产品，建立利用国际资源弥补我国土地和水资源严重短缺的长期战略机制。

　　第二，以缓解农村就业压力为战略出发点。目前中国农村剩余劳动力达1.2-2亿 ，且今后呈增长趋势，成为中国“三农”问题的核心难 点。这要求现阶段制定中国农产品出口战略的基点，必须由过去的“外汇贡献”向“就业贡献”转变。这直接关系到国家如何制定及掌握农产 品政策和战略基点。如果继续要求农产品出口以创汇为主，就要保持出口有一定的利润水平。如果是突出就业贡献，则农产品出口战略出发点 是出口成本临界点，这需要政府加大出口退税、财政扶持等政策支持力度，以相同的出口创汇额创造更多的就业岗位。就中国的国情来讲，解 决农民的就业与收入，在一个相当长的历史时期其政治意义都大于经济意义。特别是在现阶段中国经济转轨时期，其社会稳定的政治利益显然 要远远大于外汇贡献，也是发挥中国劳动密集型农产品比较优势的体现。

　　第三，提高农业国际竞争力。目前中国出口农产品由于疫病、农兽药残留和环境污染等质量卫生安全问题仍然十分严重，易引发国外技 术壁垒的限制，已经在很大程度上限制水产品、畜产品、水果和蔬菜等出口优势的发挥；出口农产品以初级产品为主，加工程度不高、附加值 低，依赖低价竞争，缺乏核心竞争力，使农产品出口既缺乏后劲，也容易引起发达国家采取反倾销等保护主义措施。拥有自主研发技术或引进 国外技术，提高产品技术含量和品质，是提高农业国际竞争力的重要途径。中国必须在发挥低成本竞争优势的同时，通过引进和自主研发新产 品，加快技术创新、结构升级，提高农产品加工程度，优化农产品贸易结构。使中国农产品的劳动密集型低成本优势，能与技术创新、结构升 级的核心竞争优势结合起来，形成保证中国农产品出口持续稳定发展的长效机制和动态比较优势。

　　第四，建立以“市场多元化”为特征的全球农产品市场体系。从农产品出口来看，尽管近几年中国逐步扩大了对澳洲、南美以及非洲的 农产品出口，由于农产品贸易是国际贸易摩擦高发领域，出口市场的过度集中，易遭受进口国技术壁垒、反倾销以及其他非关税壁垒的限制， 也不利于规避国际市场风险，影响建立农产品出口的稳定增长机制。因此，要逐步调整农产品出口市场结构，建立以“市场多元化”为特征的 全球农产品出口市场体系，满足今后若干年中国农产品出口快速增长、竞争力不断增强的需求。要稳定和扩大日韩、东南亚等传统市场，积极 开拓欧洲、中东、独联体等新兴市场，努力发展北美、南美等潜力巨大的市场。

　　(三)有关政策建议

　　1.采取综合措施，扩大中国优势农产品出口。一是要进一步完善促进优势农产品出口的政策措施，尤其是要制定系统的农产品出口促进 计划加大对农产品出口支持的力度，提升中国农业应对日益复杂的国际贸易形势、抵消国外不公平贸易措施不利影响的竞争能力。二是要把提 高出口农产品质量与突破国外技术壁垒，把鼓励企业技术改造与实施品牌发展战略，把发挥比较优势、后发优势与建立核心竞争力，把市场多 元化战略与开拓重点市场，把优化出口环境与搞好出口支持与服务结合起来，建立全面、系统、有效的农产品出口支持与服务体系。三要围绕 国际农产品市场、优势农产品和出口企业，提出有针对性的、有效的农产品出口战略措施，为农产品出口创造良好的国际国内环境，全面提高 我国农产品的国际竞争力，促进农产品出口持续、快速和健康发展。

　　2.对WTO后过渡期农业应对工作的复杂性、艰巨性和长期性要有足够的思想准备和清醒的认识，不能因为农业在三年过渡期内冲击不明 显而掉以轻心。应抓紧对后过渡期我国农业面临的总体形势进行全面分析并跟踪监测，做好各项应对准备工作。

　　3.采取有效措施，防范和消除农产品进口激增对国内市场形成冲击。如抓紧建立农产品进口监测与产业损害预警系统和快速反应机制； 尽快研究制定植物油关进口税配额取消后的应急管理措施；充分运用反倾销、反补贴、保障措施等贸易救济措施；建立应对国外农业高额补贴 的应急机制。

　　4.积极参与WTO多哈谈判，促进建立公平合理的国际贸易规则。中国应积极参与多哈农业谈判，充分发挥作为发展中大国的作用，最大 限度地争取对我有利的谈判结果。特别要把握好几点，一是坚决要求发达国家削减乃至取消国内农业补贴和出口补贴，尤其是要防止美国等发 达国家利用多哈农业谈判将其反周期补贴等措施在WTO中合法化。二是将我国粮食等关系国家粮食安全、农村就业和农民增收的重点农产品作为 发展中国家的特殊产品免予减让承诺，为我国解决三农问题争取一个公平、合理的国际经济环境。

注：
　　（１）参考文献（略）；
　　（２）作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部。