一、影响我国粮食安全的主要隐患

    (一)耕地大幅度减少

     耕地是粮食安全的根本保障。我国人多地少，耕地资源稀缺。到2003年8月，我国耕地总量仅有18． 89亿亩，人均1．47亩，仅占世界人均5．5亩的26．7％；在1500多个县级行政区中，有666个县人均耕地 低于联合国粮农组织确定的0．86亩的警戒线。耕地资源不仅总量不足，而且流失十分严重。据统计， 1980年以来，全国净减少耕地9000多万亩，近几年耕地减少的速度明显加快，年均净减少1000万多亩。建 国初期，我国人均耕地2．7亩，每亩耕地养活0．37人。2000年，人均耕地减少到1．58亩，每亩耕地要养 活0．64人。导致耕地减少的原因一是城市和基础设施建设挤占耕地；二是农村工业遍地开花浪费耕地； 三是开发区“开而不发”荒芜耕地；四是农业结构调整改变耕地；五是荒漠化、盐碱化吞没耕地；六是退 耕还 林、还草、还湖减少耕地。目前，全国耕地锐减的势头还在进一步发展。据估计，在21世纪头20年 ，我国耕地可能还要净减少1亿多亩，人均耕地面积将由目前的1．58亩下降到1．2亩左右。历史经验证明 ，我国要保障粮食安全，最低必须保持19．2亿亩的耕地总量底线，否则粮食生产与需求形势将会 发生逆转，出现供不应求，甚至导致大范围的饥荒。耕地大幅度减少，已成为影响粮食安全的最大隐患。

    (二)农民种粮积极性降低

     农民是粮食生产的主体。农民种粮积极性的高低对粮食安全起着决定性的作用。但是，近年来越来越 多的农民不愿意种植粮食，要么进城打工、经商，抛荒耕地；要么从事兼业经营，粮食生产副业化；要么 进行农业结构调整，放弃粮食生产，从事林果业或养殖业。近年，我国粮食播种面积不断减少，2001年为 15．91亿亩，已降到16．5亿亩的粮食面积警戒线以下。粮食播种面积减少，直接导致我国粮食产量下降 ，1999年—2001年粮食累计减产5965．8万吨。农民种粮积极性不高的原因，一是粮食价格持续下跌。 1990年代中后期农产品价格不断下跌，“谷贱伤农”，直接影响了农民的收入。二是农民负担沉重。据笔 者在湖北农村调查，绝大多数地区农民亩平负担都在100元以上，有的甚至超过200元，接近300元。由于 种粮的纯收益大大低于经商、务工的收益，农民普遍对粮食生产失去了兴趣，对农业、农村失去了信心。 粮食产量持续下降，一方面会扩大粮食供需缺口，加剧粮食总量矛盾。我国人口目前仍处于快速增长时期 ，2030年前后将达到16亿左右。根据国务院颁布实施的《中国食物与营养发展纲要》预测，2010年人均粮 食消费390公斤，消费总量5．4亿吨；2020年人均消费粮食约400公斤，粮食消费总量6亿吨左右，即比现 在净增加粮食约1亿吨。粮食产量减少与社会日益增长的粮食需求之间形成了尖锐的矛盾。近期虽然可以 动用存粮满足社会需求，但我国库存粮食毕竟有限，去掉陈粮最多只能维持一两年。另一方面会导致粮价 暴涨，引起严重的通货膨胀，危及低收入阶层的粮食消费。从改革开放以来的历史看，1985年、1988年一 1989年和1993年一1995年三次较为严重的通货膨胀，都是由于粮食减产，粮价大幅度上涨引起的。1999年 以来粮食产量下降很有可能引发新一轮通货膨胀。事实上，全国粮油价格从2003年10月中旬开始出现上涨 ，并带动肉、蛋、豆腐等商品价格上涨，已出现了通货膨胀的苗头。粮价暴涨无疑会削弱低收入阶层的粮 食购买能力，影响我国的粮食安全。

    (三)农业水利设施脆弱

     我国生态环境先天脆弱，是自然灾害最严重的国家之一。建设农业水利设施，改善粮食生产的环境， 具有十分重要的意义。对此，我国已投入了大量的人力和物力，农田灌溉面积达到7．4亿亩，供水能力达 到5000亿立方米，在很大程度上提高了农业抗灾能力。但是，近二十多年来对农业水利投资重视不够，欠 账较多。据统计，1980年我国农业基本建设投资在社会总投资中所占的比重为4．47％，以后逐年大幅下 降，1994年最低降到0．88％，1998年一2001年虽有所提高，但仍然不到3％，未达到70年代末、80年代初 的水平。由于投资、投劳不足，我国农业水利工程体系脆弱，抗自然灾害能力低。具体表现，一是大量水 利工程年久失修，存在各种隐患。二是江河的防洪能力不断下降。大江大河一般只能防20年一遇的洪水， 中小河流一般只能防10年一遇的洪水。三是有效灌溉设施不足。我国灌溉面积只占耕地总量的38％，超过 一半的耕地没有灌溉设施。总体来看，目前我国大多数地方基本上还是靠天吃饭，水旱灾害受灾面积平均 每年达到5．85亿亩，粮食生产受到极大影响。

     (四)国际粮食市场对我国粮食供求的冲击加大

     从国外进口粮食，可以间接利用国外耕地等资源，调剂和平衡国内的粮食需求，但若把握不好，也可 能产生负面影响，甚至影响我国的粮食安全。一是加深对粮食外贸的依赖程度。我国粮食生产以一家一户 为单位，经营规模小，成本高，小麦、大米等各类粮食价格均比国际市场高，与美、加、澳等产粮大国相 比，明显处于竞争劣势地位。在这种情况下，放开购销的主销区会愿意购买国外质优价廉的粮食，粮食主 产区的粮食生产和农民增收会遇到巨大挑战，相当一部分粮食生产者会转向其他产业，导致国内粮食产量 锐减，从而提高粮食外贸依赖程度。对于我国这样一个人口大国来说，粮食对外贸易程度的提高，无疑隐 含着粮食风险。二是使得国内粮食价格信号失灵。在“人世”之后，国内外粮食市场融为一体，粮食价格 信号是以世界粮食市场供求状况为基础的。即使国内粮食种植面积小于确保粮食安全的种植面积，由于可 以从国际市场购买到较为便宜的粮食，粮食价格一般并不会上升。因此，国内的价格信号具有一定的不真 实性或“欺骗性”，往往对粮食微观生产主体产生误导作用，使他们错误地认为国内粮食供求基本平衡或 供过于求，从而进一步减少粮食种植面积，为粮食安全埋下隐患。

    二、保障我国粮食安全的对策建议

     (一)用最严格的手段保护耕地

     1．严格控制耕地的非农业占用。首先，要严格建设用地的审批管理。可考虑修改《土地管理法》， 将大规模建设用地的审批权限，集中到中央政府；将小规模用地的审批权限，控制在省(市、区)政府一级 ，实行中央和省级两级管理、以中央管理为主的耕地管理机制。各项建设用地都必须严格按照法定权限和 程序报批。凡不符合土地利用总体规划的、未纳入年度土地利用计划的建设项目，郡不得批准用地，坝目 不得开工建设。其次，要严格控制城市(镇)建设和乡镇用地规模。城市(镇)建设用地应充分挖掘现有潜 力，尽可能利用非耕地和提高土地利用率，用地规模不得突破土地利用总体规划。乡镇企业应该向小城镇 集中，相对连片发展，减少对耕地的占用。第三，要加强土地管理的执法监督检查。一律撤除未经国务院 或省级人民政府批准的各类开发区，并限期复垦还耕。全面清理整顿经营性房地产开发项目(包括高尔夫 球场等)用地。严格检查未按审批权限依法办理审批手续的用地，属于农田的，限期恢复农业用途。全面 清理整顿乡镇企业、村镇建设、农村宅基地等占用的土地。

    2．加强基本农田保护。首先，在农业结构调整中要维持耕地的基本用途，藏粮于地。不准占用基本 农田进行植树造林，发展林果业。不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖以及 其他严重破坏耕作层的生产经营活动。其次，要以法律的形式强制执行土地的休养生息。要建立耕地地力 保养和环境保护制度，有效保护好基本农田。国家有关部门可考虑制定《土地休耕法》，引导农民合理利 用土地，养护土地和水资源，提高粮食生产能力。第三，要严格禁止耕地撂荒。如果农民进入城镇和非农 产业，不再从事农业生产，不再履行土地承包合同，要按规定收回其承包权，以避免耕地撂荒。

     3．正确处理生态退耕与耕地保护的关系。实施生态退耕对保护生态环境具有重要的意义，但不能搞 一刀切，不能刮风，应该掌握好“度”。林业部门提出25度以上的坡地一律全部退耕，15度以上的部分坡 耕地也要逐步退耕，大大超过了土地利用总体规划所确定的退耕指标。可推广贵州等地的经验，将坡耕地 退耕与改造结合起来，将部分经过整治，有良好水利与水土保护设施的15度以上的梯田划人基本农田，对 部分坡耕地实行林、粮、果间作，为农民致富创造条件，客观上节约用地。不准以退耕还林为名，将平原 (平坝)地区的耕地纳入退耕范围。

     (二)保护和调动农民的种粮积极性

     1．对农民实行直接补贴。粮食是特殊的商品，其价格不能完全由市场决定。政府应该对粮食实行保 护价，防止谷贱伤农。当市场价高于保护价，则按市场价收购；当市场价低于保护价，则由政府财政补贴 其差额。长期以来，粮价补贴主要补给流通部门；农民并不能从中得到多大实惠。今后应将农业补 贴直 接补给农民，由暗补改为明补，由“价内补”改为“价外补”。在补贴依据上，既可以按计税田亩面积补 贴，也可以按实际售粮数量补贴。在补贴操作上，既可以由粮食部门在收购时直接补贴给农民(财政部门 提前将补贴款拨给粮食部门)，收购单据分别列明市场收购价与价外补贴，以体现明补；也可以由农户持 收购联单到乡镇财政所或银行结算价外补贴。

     2．取消农业税。我国农业税的平均税率为15．5％，显然过高。如果把按土地常年产量征收的农业税 换算为按增加值征收，我国农业税率高达45％。按安徽省实施税费改革后的综合税率8．4％换算，我国农 业税税率仍然高达24．4％，远远高于国内工商业17％的增值税税率。鉴于目前很多地方农民从事农业生 产尤其是粮食生产的净收益为负数，我国应该借鉴世界上大多数国家不征收农业税的做法，取消农业税， 减轻农民负担，增加农民收入，激发农民的种粮积极性。

     3．发展政策性农业保险。农业是弱质产业，受气候、市场的影响较大。一般来讲，商业性保险公司 为了规避风险，不愿意承担粮食生产风险。应该学习、借鉴国外的经验，发展政策性农业保险。有两种思 路，一是在政府财政预算中设立专项资金，对农民给予补贴，由国家和农民共同承担保险费用，国家出大 头，个人拿小头。二是对经营农业保险的金融机构实行特殊的优惠政策，如减免税等。发展粮食生产政策 性保险，可以提高农民的抗风险能力，促进粮食生产。

    (三)研究和推广农业适用新技术

     1．良种技术。总的来讲，我国粮食单产水平低于发达国家，其中水稻低30％，小麦低60％，玉米低 35％。故研究和推广良种技术，仍然是摆在我们面前的一项重要任务。要发挥我国种质资源丰富，育种基 础较好的优势，加强水稻、小麦、玉米等粮食作物优良品种的繁育、引进和推广，推进农作物品种的更新 换代。发展优质粮食品种，既可以增加粮食产量，又可以增加农民收入，进而提高粮食安全水平。例如， 广东省优质稻每亩纯利润为185．5元，是普通稻的5．5倍；湖南省优质稻每亩纯利润为188．6元，是普通 稻的4．2倍。

     2．农业灌溉技术和节水技术。我国许多地区水资源极度匮乏，加之农业灌溉用水效率低，影响了土 地资源向粮食资源的转换。应该在缺水地区大力发展滴灌、喷灌等先进的节水灌溉技术，加大相关的基本 投资，通过可控管道系统供水，使灌溉水均匀、定时、定量地浸润农作物，从根本上改变传统的农业灌溉 和生产方式，减少水资源的流失和浪费，发展农业生产力。据测算，农业用水有效率提高10％，可以节水 300亿立方米。可见，我国农业节水的潜力是很大的。只要在农业灌溉技术和节水技术方面实现突破，将 大大提高粮食产出水平。

     3．植物保护防治技术。目前，各类病虫害不断加剧，影响着粮食生产的进行，必须加以有效控制。 以前主要依靠农药来防治病虫害，这种做法既不符合生态农业的要求，其效果也日益减弱，因为不少病虫 对农药产生了抗药性。今后在研究和推广植物保护防治方面，要把基因工程作为重点，利用生物技术改变 物种性能，增强粮食抗病虫害能力，从而解决病虫害问题，不断强化粮食综合生产能力。

    (四)深化粮食流通体制改革

     我国现行粮食流通体制存在诸多问题，如粮食价格形成机制不完善，粮食购销实行垄断化经营，粮食 市场发育程度低等，必须进行改革。只有通过改革，才能真正发挥市场机制对粮食生产、流通的引导、调 节作用，促进粮食安全。（作者单位：湖北大学商学院）