1 粮食生产中存在的主要问题

　　我们调查发现：农村有文化、懂技术、年轻有为 的劳动力外出务工人数不断增加，种地农民多为妇 女、儿童和老人，耕地被闲置、抛荒和粗放经营的现 象比较普遍，使有限的粮食生产能力没有被充分发 挥。

1.1 种粮比较效益太低仍是困扰当前粮食生产的 主要问题

　　谷贱伤农，种粮不赚钱，农民种粮积极性 不高。粮食生产的机会成本不断上升，很多农民纷纷 转从他业，谋求更高的收入渠道。粮价连年持续走 低，种粮生产成本居高不下，种粮利润水平低于社会 平均利润水平。随着粮食收入在农民家庭总收入中 比重的下降，靠种粮来增加收入对农民的刺激性不 大。而且种粮劳动强度大，工作环境艰苦，农村青壮 年劳动力很多外出务工，剩下的中老年人在家的主 要目的也是为了照顾孩子。农村劳动力的大量流失 已严重影响到粮食生产。因为劳动力不足，很多家庭 只能缩小种植面积或降低复种指数，出现季节性抛 荒。在现有规模上的种植，也是疏于管理，导致粮食 单产水平不高。或者把农田改挖鱼塘，种植其他经济 作物。

　　受比较效益影响，粮食生产资源大量转向其他 产业。据调查，目前在湖北荆州种1亩粮食的产值只 有400～450元，纯收入50元左右，有的甚至亏本。 而一般水产养殖的亩纯收入在500元以上，特种养 殖在1000元以上；蔬菜种植的亩纯收入也在300 元以上。而农民外出打工，一对年轻夫妇一年的纯收 入一般可达8000元左右，大大高于种粮收益。由于 种粮不赚钱，甚至亏本，农民纷纷将耕地、劳力、资金 投向效益较高的水产养殖、经济作物种植或直接从 事二、三产业。

1.2 粮食涨价、粮食补贴与减免税尚不足以确保粮 食效益提高

　　2003年下半年以来，国内粮食市场价 格出现明显上涨，农民收入虽有所提高，但受粮食减 产、农资价格上涨等因素影响，农民收入增长缓慢。 虽然市场粮食价格还在不断上涨，但此次粮价上涨 农民得到的好处并不太大。大多数农民在粮食涨价 前已把大部分粮食销售出去，农民手中已没有太多 余粮，而粮食及农业生产资料流通部门却从中受益 颇丰。因为农资价格上涨，粮食生产成本升高。税改 政策和粮价上涨给农民增收带来的好处，正在被以 化肥为主的农资价格上涨所蚕食。

　　粮食补贴并不足以调动种粮积极性。以枣阳市 为例，2003年全市价外补贴总额594万元，按18.3 万农户计算，户平32.5元，人均不到7元。农民为得 到每公斤0.06元的补贴，粮食要晒干除杂，加上减 重因素，基本上没有增加什么收入。在这种情况下， 部分农民不愿将粮食卖给粮食企业，而卖给个体粮 食经营者。而且由于当前的补贴范围仅限于定购粮 部分，这与农户所售商品粮数量有较大差距，普遍认 为补贴面过窄。此外，价外补贴部分相对于农业投入 成本的增长量来说微不足道，并不足以提高农民种 粮的积极性。

1.3 自然与市场双重风险制约粮食生产持续稳定 发展

　　农业投入不足、尤其是农业基础设施投入不 足，农田水利设施、农村基本道路建设不完善，造成 局部自然灾害频繁，难以真正实现旱涝保收。农民科 普教育投入不足，造成农业技术水平与环保意识低 下，生产成本逐年增加。农业公共设施投入不足。造 成病、虫、草、鼠害损失加大，使农业生产风险成本增 加。原来建成的基础设施由于管理不善。后期维修跟 不上，老化现象特别严重。这些问题都在很大程度上 限制了粮食的扩大再生产。

　　粮食产区农田水利基础设施严重老化，防灾、抗 灾保丰收能力不强。拿粮食主产区湖北荆州市来看， 农田水利设施大多修建于20世纪六七十年代，由于 农村经济体制改革和国家对农业的投入政策变化， 粮食主产区在农田水利基本建设方面的投资和投劳 大大减少。现在，全市农田水利基础设施大多数老 化，泵站涵闸不能正常运转，沟渠淤塞，排灌功能减 弱。由于化肥的大量使用和不可分解的塑料薄膜进 入土壤。直接破坏了土壤的物理性状和化学成分，造 成土壤板结，耕地质量与生产能力下降。

　　在市场方面，种粮农民对粮食价格的变动缺乏 准确的心理预期。价格波动的不确定性影响农民的 粮食生产决策。由于信息不对称，农民所接收到的价 格信号往往被放大或缩小，而且农民由于自身文化 素质不高和信息渠道不通畅，对价格信息的接收和 辨别能力有限，面对不断变化的市场，农民既无法也 无力获取准确的信息并做出相应的生产调整。很多 时候农民只是根据即期价格来决定下期的生产，结 果由于粮食的生产周期较长，时间上的滞后，往往导 致增产不增收。粮食生产风险大也挫伤了农民的种 粮积极性。

1.4 粮食利益风险分担形式难以调动粮食主产区 的生产积极性

　　由于粮食效益始终与工商业活动的 效益存在较大差距，现行体制下，粮食主产区与主销 区的利益风险分担机制极为不合理。在过去粮食不 多时，为稳定粮食市场而确立的粮食风险基金是中 央给一块，产区地方政府拿一块。但是粮食调出省将 粮食调运出去时，实际上粮食风险基金的补贴又随 着工农业产品巨大的价格差等，全部补给了浙江、广 东、上海等发达省份，形成了“穷省”补贴“富省”的倒 贴现象，粮食主产区非常吃亏。这种反常的补贴后果 严重打击了粮食主产地区的生产积极性。现在我国 粮食供求处于基本平衡的形势，发达地区工商业发 展了，耕地征用后发展高收益的产业而不去生产粮 食，让中部地区自己贴钱给发达地区生产粮食。在中 部粮食主产区，相当多的干部认为粮食自给自足就 可以了，因此部分粮食主产区干部热衷于发展工商 业，对于粮食生产则没有什么积极性。

2 保护和提高粮食主产区和粮农种粮积极性的对 策建议

　　近期国内粮食价格出现持续性上涨对农民来说 是件好事，也为农业产业结构调整带来了好的机遇。 随着中央一号文件的深入贯彻落实，国家将对农业 和农民实行“少取、多予、放活”的政策．对粮食生产 实行直接补贴，同时减免农业税等。农业、农村的发 展前景呈现出一个好的态势，农民看到了希望，种粮 的积极性有了一定的提高。应进一步采取有力措施， 确保粮食生产的持续稳定发展。

2.1 划定粮食主产区保护范围，保证粮食生产能力

　　划定粮食主产区后，国家应当对粮食主产区实行优 惠政策：一是调整土地承包政策。粮食主产区的主要 优势在于可耕地面积大，规模连片，相对集中，便于 机械化耕作，提高耕作效率。现行政策规定土地承包 一定30年不变，在一定程度上影响了土地集约经 营，不利于粮食主产区规模化生产。当前以粮食生产 为主的种植业经营效益滑坡，一部分转移到城镇中 从事二、三产业的农民，无力也无意继续经营原来承 包的土地，希望将土地转让出去，而一些有实力的企 业和个人，有资金和能力从事较大规模的粮食种植。 因此，国家必须结合小城镇建设，在土地流转方面给 粮食主产区更多的扶持政策，建立滚动开发机制，推 动土地合理流转，促进粮食主产区的规模经营。二是 进一步完善粮食收购有关政策措施，切实保护和调 动农民种粮积极性。

2.2 加大对粮食主产区农业投入力度，增强农业发 展后劲

　　粮食主产区经济发展缓慢，经济实力较 弱，国家要加大对主产区粮食生产的投资力度，以 增强其发展后劲。中央和地方政府应该严格按照 《农业法》的要求，使国家预算内的农业基本投资落 到实处。划拨到位的支农资金要做到专款专用，尤 其要增加对与粮食相关的基础设施的投入比重。兴 修农田水利、交通等配套设施，改善农业生产条件， 提高综合生产能力，增强粮食生产抵御自然灾害风 险的能力。为此，一是真正落实投人政策。各级政府 对农业的投入，必须建立在用法律、法规进行制约 的基础上。切实做到依法投资，真正落实。要根据 《农业法》有关要求，使各级财政支农投资增长幅度 不低于同级财政经常性收入的增长幅度，并逐步提 高地方财政支农支出在地方财政总支出中的比例。 二是进一步加大农业综合开发力度。国家农业综合 开发要突出粮食主产区这个重点，集中资金，抓好 农业基础设施建设，改善农业基本条件，增强抵御 自然灾害的能力，建设高产、稳产、高效农田，提高 粮食生产能力。对粮食主产区的农业综合开发土地 治理项目的投入要采取全额无偿投入方式。鉴于粮 食主产区“吃饭型”财政的财力状况，中央应调减地 方财政配套比例，取消县级配套，以确保配套不落 空，确保项目建设的正常进行。多种经营的农业开 发项目也要向粮食主产区倾斜。三是对农资价格采 取必要的限价措施。建议各级主管部门在必要时报 经省级人民政府批准，对重要的农资产品价格用限 定差价率或利润率，规定限价并实行提价申报制度 等方式进行调控。

2.3 选择科学补贴方式，切实调动农民种粮积极性

　　进一步完善粮食生产补贴政策，关键要确保粮食主 产区农民的稳定增收。建议同时建立两套价格补贴 机制。其一是经常性补贴机制，以保护粮田、稳定粮 食生产和保障农民的经济利益为目的；其二是应急 性补贴机制，当市场价格出现很大波动，低于最低保 护价时，对农民进行直接价差补贴，尽量减少市场风 险给粮农带来的损失。改革目前的补贴发放机制，补 贴发放不应与农业税的征收工作结合起来，县乡财 政部门作为地方政府财政收支的主要部门不宜承担 直接兑现的任务。参照国外由专门的农村金融机构 负责补贴发放，建议成立由农业发展银行和农村信 用社为主体的补贴发放模式，地方政府只负责对粮 食补贴对象和面积的确认与核查。

　　此外，目前有多种方式运用于粮食直补，有的按 计税面积或计税粮食总产量补贴，有的按粮食产量 和收购量补贴，有的按农民向国家粮食企业交售粮 食数量补贴，有的按计税粮食产量扣除按农业人口 计算的口粮、种子等自留粮后可提供的社会商品粮 进行补贴。第四种方法能保护粮食生产能力，充分体 现对种植粮食并出售商品粮的农户的保护，防止土 地抛荒和占压，具有明确的针对性和政策导向，更为 科学合理。其具体操作办法是农民凭国有粮食部门 或经批准入市的私营企业的收购凭证和合同订单， 结合税费改革到乡财政所结算，实行粮补和缴税“一 卡制”，收缴税费与粮补同步进行。为确保这一方式 能顺利实施，一是县乡两级政府要加强对粮食直补 工作的领导，大力支持村委会和农民与粮食企业签 订好订单合同。明确规定粮食品种、数量、质量标准、 收购价格和违约责任，作为双方遵守的依据。二是农 业、粮食、金融等涉农职能部门必须在粮农自愿和平 等互利的基础上加大良种、生产资金、技术指导、新 技术推广服务力度，为粮农做好生产服务工作。三是 政府有关部门必须加大产销订单合同履行的监督力 度，确保合同履行。

2.4 大力推进粮食产业化经营，提高粮食生产比较 效益

　　粮食产业化可增加粮食生产附加值。这是带 动农民进入市场，实现农业资源的优化配置和生产 要素的重新组合，提高粮食生产比较效益的重要途 径。实现粮食产业化，关键是要扶持一批实力较 强、组织能力较好的龙头企业。从全国总体上看，目 前参与粮食产业化的龙头企业不仅数量少，而且实 力不够强，组织能力比较差。因此，要加大对粮食产 业化龙头企业的扶持力度，因地制宜，选择培育一批 市场竞争力强的优势龙头企业，带动基地和农户。把 生产、加工、销售各环节结合起来，形成产加销一条 龙互相促进的良性循环机制。同时，鼓励和支持农民 和粮食生产经营组织，发展生产、加工、销售一体化 经营。

2.5 加强农村科技服务推广体系建设，加大科技兴粮 的力度

　　国家应将农村科技服务推广系统建设工 作纳入公共财政预算；要建立健全县、乡、村农技服 务机构和农村科技示范户，指导农民种植优良新品 种。应通过讲座、农函大、示范推广、典型引路、散发 宣传册等方式提高农民的科技文化素质，引导农民 走科学种粮的路子。

2.6 优化农资产品的市场环境

　　各级政府应按照市场经济规律的要求，搞好宏观服务，加大对农资 产品市场的监督检查工作，特别要加强质量监督，严 厉打击制假贩假等坑农现象。建议由当地质量监督 部门和农业主管部门组成联合工作小组，建立农户 投诉和意见反馈机制，及时严肃处理一些市场不正 之风，保护农户粮食生产的基本权益。

2.7 从减轻农民负担入手，抓“政策型”增收

　　一方面加强对涉农收费的专项管理，防止出现乱集资 收费和乱摊派现象，全面推行农民负担监督卡制度 和村务公开制度；另一方面，进一步深化农村税费改 革，抓好“回头看”工作，规范对农民的税费征收行 为。进一步理顺农村的分配方式，让农民得到更多的 实惠，确保农民增收和农村稳定。

2.8 建立粮食主产区与主销区的对接补偿机制

　　通过这种产销区粮食利益平衡机制，保护和提高主 产区政府和种粮农民的生产积极性。实行沿海经济 发达的销区对粮食主产区的补偿制度，协调好产区 和销区的利益关系，构建新型的稳定的粮食生产协 作机制，最终达到既保证实现粮食的区域平衡与总 量平衡，又能充分发挥各地区比较优势的目的。

　　来源：中国农技推广，2005年第6期。